一、制定《條例》的背景和必要性
湖南省河網(wǎng)密布，水系發(fā)達(dá)，境內(nèi)河流總長度90300公里，5公里以上的河流有5341條，全省水面總面積135.37萬公頃，占國土總面積的6.4%。由于長期的積累，河道內(nèi)砂石資源相對(duì)豐富，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)步伐不斷加快，砂石資源需求不斷加大，近年來湖南省乃至全國砂石供需矛盾愈發(fā)突出，河道采砂管理任務(wù)日益繁重，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政府管理事務(wù)的難點(diǎn)。
為規(guī)范河道采砂管理，湖南省從2011年11月起持續(xù)開展全省河道采砂專項(xiàng)整治，2012年省人民政府印發(fā)了《湖南省河道采砂管理試行辦法》。2017年省人民政府印發(fā)了《湖南省河道采砂管理辦法》，并于2018年進(jìn)行了修訂，持續(xù)推動(dòng)河道采砂規(guī)范化管理，為維護(hù)河勢穩(wěn)定，保障防洪、供水、通航、生態(tài)安全作出了積極貢獻(xiàn)。
由于《湖南省河道采砂管理辦法》為行政規(guī)范性文件，在法律效力、條款內(nèi)容上難以解決目前采砂管理中存在的一些亟需解決的困難和問題，尤其無法明確規(guī)定管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)及行政處罰等法律責(zé)任，在高利潤和低違法成本的雙向驅(qū)動(dòng)下，非法采砂現(xiàn)象難以杜絕。2019年以來，省委、省人大、省政府、省政協(xié)進(jìn)一步部署推進(jìn)河道采砂管理立法工作，更好地發(fā)揮立法對(duì)河道采砂管理的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。經(jīng)各級(jí)各有關(guān)部門多次調(diào)研、修改、完善，《湖南省河道采砂管理?xiàng)l例》于2021年1月19日經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決全票通過，將于2021年3月1日起施行。
二、《條例》的主要內(nèi)容
《條例》以解決采砂管理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)圍繞厘清職責(zé)、規(guī)范采砂、從嚴(yán)治砂，設(shè)置了總則、河道采砂規(guī)劃、河道采砂許可、河道采砂監(jiān)督與管理、法律責(zé)任、附則6章，共46條。主要有以下內(nèi)容。
第一章總則，規(guī)定了立法的目的、適用范圍、基本原則，各級(jí)人民政府及相關(guān)主管部門的職責(zé)等。
第二章河道采砂規(guī)劃，主要對(duì)采砂規(guī)劃的編制審批主體和程序、編制要求、規(guī)劃的具體內(nèi)容及年度實(shí)施方案有關(guān)要求作出規(guī)定。
第三章采砂許可，明確了實(shí)行河道采砂許可制度，規(guī)定了許可權(quán)限和方式，以及申請(qǐng)?jiān)S可應(yīng)具備的條件、提交的資料等內(nèi)容，明確了河道采砂許可證的內(nèi)容及管理要求、疏浚砂石處置及河道砂石資源有償使用收入管理要求。
第四章河道采砂監(jiān)督與管理，進(jìn)一步完善了監(jiān)管舉措，包括加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法、現(xiàn)場監(jiān)管、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、建立采砂船舶集中停放制度、采運(yùn)單管理制度以及明確從事河道砂石開采的相關(guān)單位和個(gè)人的義務(wù)責(zé)任等。
第五章法律責(zé)任，對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法履行職責(zé)及非法從事采運(yùn)砂、買賣河道采砂許可證、違反集中�？恐贫取⑸米凿N售疏浚砂石、破壞監(jiān)控設(shè)備等相關(guān)行為，設(shè)定了責(zé)任條款與懲處措施。
第六章附則對(duì)采砂機(jī)具及條例施行時(shí)間做出規(guī)定。
三、《條例》的特色與重點(diǎn)
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化日常監(jiān)管。一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)。針對(duì)河道采砂管理存在的體制不順、職責(zé)不清等問題，《條例》明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河道采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合執(zhí)法和區(qū)域合作機(jī)制，將河道采砂管理納入河（湖）長制工作內(nèi)容，健全河道采砂管理的督察、通報(bào)、考核、問責(zé)制度。二是細(xì)化部門職責(zé)。明確水利部門負(fù)責(zé)河道采砂規(guī)劃和許可、采砂日常管理和監(jiān)督檢查；交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)采（運(yùn)）砂船舶（車輛）、船舶集中�？奎c(diǎn)及砂石碼頭的管理；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)查處河道采砂及其管理活動(dòng)中的違法犯罪行為；自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、市場監(jiān)督管理、林業(yè)等主管部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)河道采砂監(jiān)督管理的相關(guān)工作。三是強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)管。規(guī)定縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)明確河道采砂現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門做好轄區(qū)內(nèi)采砂船舶（機(jī)具）集中停放、河道采砂糾紛調(diào)處、采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)督等河道采砂管理工作。這些措施有效地加強(qiáng)了河道采砂的現(xiàn)場管理。
�。ǘ⿵�(qiáng)化規(guī)劃約束，規(guī)范采砂許可。一是明確規(guī)劃為綱。為確保全省河道采砂科學(xué)規(guī)劃、有序可控，《條例》明確河道采砂規(guī)劃是實(shí)施河道采砂許可、管理和監(jiān)督檢查的依據(jù)，規(guī)定省市縣三級(jí)水行政主管部門根據(jù)河道管理權(quán)限會(huì)同同級(jí)相關(guān)部門編制采砂規(guī)劃，由同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。二是確保安全有序。為確保生態(tài)、防洪、通航和基礎(chǔ)設(shè)施安全，規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線、涉水工程安全保護(hù)范圍、河道險(xiǎn)工險(xiǎn)段、危害航道通航安全的區(qū)域?yàn)榻蓞^(qū)；河道達(dá)到或者超過警戒水位時(shí)為禁采期。要求在采砂規(guī)劃批準(zhǔn)后，縣級(jí)應(yīng)組織開展相關(guān)專題論證，制定年度采砂實(shí)施方案，經(jīng)同級(jí)人民政府同意后，報(bào)設(shè)區(qū)的市、自治州水行政主管部門批準(zhǔn)。三是規(guī)范采砂許可。規(guī)定河道砂石資源屬于國家所有，任何組織或者個(gè)人不得非法開采。為減少傳統(tǒng)招拍掛出讓方式可能造成的惡性競爭、哄抬價(jià)格伺機(jī)超量超范圍開采的不理性行為，規(guī)定除公開出讓方式以外，縣級(jí)人民政府可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源依法實(shí)行統(tǒng)一開采管理。同時(shí)為杜絕借“防洪保安”“清淤疏�！敝小胺欠ú缮啊敝畬�(shí)，規(guī)定防汛指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)防汛抗洪需要緊急采砂的砂石應(yīng)按照防洪物資管理規(guī)定使用；河道整治、航道整治和清淤疏浚等活動(dòng)產(chǎn)生的砂石由縣級(jí)以上人民政府按照規(guī)定統(tǒng)一處置，不得擅自銷售。
�。ㄈ┘�(xì)化責(zé)任措施，保持高壓震懾。一是規(guī)范行政行為�！稐l例》對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員擅自批準(zhǔn)采砂、不按規(guī)定許可、挪用防汛砂石及疏浚砂石、疏于監(jiān)督管理造成重大事故等行為規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是細(xì)化管理措施。鑒于現(xiàn)有的法律法規(guī)，賦予行政主管部門的手段非常有限，非法采砂打擊執(zhí)法難度很大。分別對(duì)非法從事采運(yùn)砂、買賣河道采砂許可證、違反集中�？恐贫取⑸米凿N售疏浚砂石、破壞監(jiān)控設(shè)備等相關(guān)行為，設(shè)定了責(zé)任條款與懲處措施。三是加大懲處力度。對(duì)無證采砂或者在禁采區(qū)、禁采期采砂的惡劣行為，對(duì)照《中華人民共和國長江保護(hù)法》要求，規(guī)定沒收違法所得和用于違法活動(dòng)的采砂船舶（機(jī)具），并處以貨值金額二倍以上二十倍以下罰款；貨值金額不足十萬元的，并處二十萬元以上二百萬元以下罰款，將對(duì)非法采砂產(chǎn)生強(qiáng)烈震懾，形成高壓嚴(yán)打氛圍。